各地"单双号限行"政策制定主体不一 法理正当性存疑
11月15日,保定市限行演练首日摆放的限行标识。图片来源:长城网
从治堵到治污,限制机动车行驶正在被越来越多的城市采用,而这直接限制了车主的出行,影响他们的生活。最近几天,河北保定、甘肃兰州因为限行受到广泛关注。限行应当由谁来决定?又应通过什么程序?这些问题,颇受公众关注。
保定:从限行到“演练”
“保定要长期单双号限行了。来得太快了!”11月13日,河北省保定市市民刘先生致电本报,语气中带着不满,“市政府突然发布这么一个规定,令大家无所适从。”
11月12日,保定市政府网站发布了《15日起市区内车辆单双号限行》的通知。通知表述如下:11月11日,保定市大气污染防治工作调度会上,为有效应对大气污染严峻形势,严格控制15日全市供暖后空气污染指数上升,市政府决定,自11月15日开始,市区内实施车辆单双号限行措施。措施还明确了限行区域等内容。
刘先生告诉记者,按照通知,限行只有起始日期,并没有截止日期,“没有截止日期,意味着想限到哪天就限到哪天。作为保定市民,之前一点相关信息都没有,也没听说征求市民意见,开个会就决定了。这是不是太随意了?”
11月12日晚,保定电视台《保定新闻联播》以新闻的方式告知保定市民:“为应对全市供暖后空气污染指数上升,15日开始市区内实施车辆单双号限行措施。”
11月13日《新京报》报道称,11月12日保定市环保局宣传处负责人表示,11月15日保定将开始供暖,为应对燃煤造成的大气污染,市政府决定对机动车实行单双号限行。单双号限行将是长期政策,“并不是说供暖结束后就会废除”。
长期限行的消息,很快在保定市民中“炸开了锅”。市民的质疑主要集中在:制定过程没有听取百姓意见,市政府作出的决定是否符合法律规定?保定市公共交通设施不完善,怎么解决出行难?大型企业排污最厉害,为什么不先迁出后再从限行入手?
11月14日,保定市政府网站再次发布信息,为妥善应对重污染天气,提高预警和应急能力,市政府决定11月15日、16日在市区范围内开展机动车单双号限行应急演练。演练结束后,根据大气污染预警级别提前通告,适时启动单双号限行措施。
保定微博网友“大Z-said”说:“报纸先刊登(长期限行),引发百姓反对后又称搞演练,不知道其中有什么缘由。”
对于演练效果,家住保定市南二环的王先生告诉记者,演练第一天去单位,开车只能从南二环绕西三环北三环,用了50分钟,比平常走市区多出20分钟。看似降低了污染,而很多车绕行跑的路更远时间更长,排放的尾气更多。
当然,也有很多人对限行表示支持,认为对改善空气质量有明显作用,倡议少开车,绿色出行。
兰州:限行层层加码,堪称“严厉”
保定限行风波刚刚平息,11月16日,甘肃省兰州市宣布实行单双号限行,从17日开始实行单双号限行,直到2014年1月10日结束。市政府通报称,11月13日至15日,市区环境空气质量综合指数(AQI指数)连续三天超过101(轻度污染),PM2.5日均浓度也超过0.075mg/m3么。未来气象条件不利于污染物扩散,已经达到单双号限行条件。
“限行条件”指什么?
记者在兰州市政府网站查询到,兰州单双号限行规定来自于《关于冬防期间中心城区实施小型及微型客车单双号限行措施的通告》,由兰州市公安局于2013年11月1日发布。《通告》称,从2013年11月1日起,市区环境空气质量综合指数(AQI指数)连续3天达到101(轻度污染)、PM2.5指数达到0.075mg/m3,并且预计未来气象条件不利于污染物扩散时,从第4天开始实行单双号限行措施至2014年1月10日结束。
今年9月17日,《兰州日报》刊登了《兰州市大气污染应急预案》。记者查阅发现,由兰州市政府多个部门组成的大气应急指挥部制定这一《预案》,并将大气污染程度设为黄、橙、红三个预警级别,分别是AQI指数达到150-200、200-300、大于300,均持续3天以上。当预计发生或已发生红色大气污染时,启动的应急措施中与限行有关的有两条:机动车单双号限行、公车停驶一半。
对于启动限行,《预案》以AQI指数大于300为条件,而兰州市公安局发布的《通告》却将AQI指数降低到101。它是否有权超越市大气应急指挥部权限降低限行条件?《预案》规定公车停驶一半事实是否如此?不少市民关心这些问题。
算下来,兰州这次单双号限行将持续55天。
对于限行,兰州市民的反响虽无保定市民强烈,也颇有微词。谈及原因,兰州市民张女士告诉记者,一方面兰州地处盆地,有大型石化企业,治污愿望迫切;另一方面,兰州此前正在实施与北京一样的尾号限行办法。“大家有一个接受过程。”
反对的声音主要集中表现在,兰州应该加快对高污染石化企业出城的进度,而不是拿有车族开刀。还有“为什么周末也要限行”、“限行了但车船税为什么没有减少”、“公共交通滞后怎么办”等质疑。
11月19日,人民网报道称,兰州市将结合大气污染治理总体情况科学预判,适时调整机动车限行措施。
谁有权决定限行?
大气污染形势严峻,治污迫在眉睫。今年9月,国务院发布了《大气污染防治行动计划》,目标是力争再用五年或更长时间,逐步消除重污染天气,全国空气质量明显改善。就在上个月,北京市政府发布了《北京市空气重污染应急预案(试行)》,规定连续三天出现空气重污染一级(红色预警)实施单双号限行,公车停驶80%。广州、济南、长春等许多城市也都制定了应急预案,当空气质量达到重度污染时实行限行,石家庄甚至提出明年市区实行机动车单双号限行。
“治理空气污染,还一片蓝天,支持。”北京王先生的态度鲜明。但他质疑,一遇到污染就拿车开刀,剥夺车主行车权利,政策制定的主体是否合法?程序是否合法?长期以来,这个问题一直困扰着公众。
对于一项涉及几十万甚至上百万人出行的限制性规定,究竟由谁作出?目前,有关部门没有明确回答。一些法律专家认为,至少应由地方性法规作出。
记者注意到,上述作出限行规定的,有地级市、省会城市、直辖市政府作出的,也有公安局或公安交管局等政府部门作出的,还有由地方政府多个部门组成的大气应急指挥部作出的。
“按单双号限行的原则只能作为一个特例,在特殊时间段和地点谨慎使用。因为这是一种补救性措施,实际上对市民的出行权构成了一定侵害。”中国人民大学公共治理与和谐城市研究中心副主任杨宏山接受媒体采访时说。
道路交通安全法第39条规定:公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况,可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况,需要采取限制交通的措施,或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定,应当提前向社会公告。有专家学者据此认为,这一规定是对临时性交通管制的授权,单双号限行、尾号限行等长期限行违反了这一规定。
国家行政学院法学教研部副主任杨小军教授曾在接受本报采访时表示,这一条不是长期限行的法律障碍。他认为,过去一直把这一条理解为临时性的疏导、限制、禁止,但是现在出现了新情况,如果将来真的要将单双号限行固定成为一个制度,这个条文所包含的意思就不是临时性的,而是长期的。条文并没有写长期的还是临时的,本身没有时间概念。所以,可以理解为既包括临时,也包括长期。
